Pobreza

El futuro de las transferencias

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En tan solo una década, las transferencias monetarias condicionadas se han convertido en la principal estrategia de alivio de la pobreza en el país. El Gobierno Nacional ejecuta hoy en día cinco programas que llegan a más de un millón de panameños y que en el año 2017 representaron el 0.68% del PIB. Se trata de los programas Red de Oportunidades, 120 a los 65, Ángel Guardián, Bono Alimentario y Beca Universal; este último representa al 63% de los beneficiarios y, como su nombre indica, no es focalizado.

Indiscutiblemente, las transferencias han incidido en la reducción de la pobreza. Según cálculos recientes del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), basados en datos del Ministerio de Economía y Finanzas, la pobreza y la pobreza extrema en Panamá aumentarían un 3.5% si no se produjeran estas transferencias. Aunque no contamos con evidencia nacional, sabemos que en América Latina y el Caribe las transferencias monetarias condicionadas han contribuido a aumentar la matrícula y la permanencia escolares y a mejorar la asistencia de las familias a controles de salud. Incluso, en algunos países se han asociado a la reducción de la desnutrición y el trabajo infantil, así como al empoderamiento de la mujer.

Las transferencias tienen un doble propósito: a corto plazo, mejoran el consumo de las familias en condiciones de pobreza y, a medio plazo, contribuyen a la acumulación de capital humano. Lograr estos dos objetivos depende, sin embargo, de tres factores críticos. El primero es una adecuada focalización. El Estado debe ser capaz de identificar e inscribir en los programas de transferencias a la población con mayores carencias. En segundo lugar, el Estado debe verificar que los beneficiarios cumplan con las corresponsabilidades definidas por cada programa. Y, finalmente, las transferencias deben ir acompañadas de servicios de salud y educativos en cantidad y calidad. Solo así se puede asegurar que los programas lleguen a quienes más lo necesitan y que puedan contribuir a romper el ciclo intergeneracional de la pobreza.

En este momento de transición gubernamental, vale la pena analizar el estado actual de las transferencias que hoy llegan a casi un cuarto de la población, y recomendar medidas concretas para mejorar su efectividad e impacto. Esto, especialmente tomando en cuenta que 2 de cada 10 panameños y el 37% de los niños menores de cinco años en nuestro país aún viven en condiciones de pobreza.

En primer lugar, es necesario focalizar. El Gobierno de Panamá avanzó en la aplicación de un criterio unificado para la clasificación de la pobreza. También reevaluó por primera vez la permanencia en los programas de los beneficiarios de la Red de Oportunidades y de 120 a los 65 (un proceso conocido como recertificación). Inició, además, el desarrollo del Registro Nacional de Beneficiarios que permitirá eliminar posibles duplicidades en la entrega de los beneficios estatales y gestionarlos de manera transparente y eficiente.

A pesar de estos avances, Panamá aún tiene mucho que mejorar. Por un lado, los programas tienen filtración, lo que quiere decir que están llegando a personas que no cumplen los criterios establecidos por los programas, ya sea porque ya superaron su condición de pobreza o pobreza extrema o no cumplen los criterios de elegibilidad. Por ejemplo, datos de la Encuesta de Propósitos Múltiples dan cuenta de que el 47% de los beneficiarios de 120 a los 65 no son pobres.

Persiste también la subcobertura. Es decir, existen personas en pobreza y pobreza extrema a quienes no llegan los programas. A modo de ejemplo, el 61% de los pobres extremos en hogares con niños no forman parte de la Red de Oportunidades.

En segundo lugar, se necesita fortalecer el acompañamiento y orientación a las familias para que se puedan captar y referir los casos de mayor vulnerabilidad hacia otros servicios del Estado. Si bien el Ministerio de Desarrollo Social ha avanzado en el diseño y pilotaje de un programa de acompañamiento, este esfuerzo requiere ser profundizado y evaluado.

Finalmente, se requiere como condición sine qua non, elevar la cobertura y la calidad de la salud y la educación, especialmente en las áreas rurales y de difícil acceso, ya que sin esta oferta difícilmente se lograrán los cambios deseados en capital humano.

No obstante, y a pesar del aumento en la matrícula escolar que ha tenido el país en años recientes, son justamente las áreas de mayor pobreza las que menos acceso tienen a la educación. Las comarcas indígenas tienen 6 años promedio de escolaridad, frente a 11 años en ciudades como Panamá y Colón. Según el Índice de Pobreza Multidimensional de 2017, en las comarcas indígenas las principales carencias están relacionadas a los indicadores de logro educativo que son insuficientes. Una mayor inversión en capital humano es esencial para que las familias puedan superar a mediano plazo su condición de pobreza y prescindir de los programas.

Por su carácter multidimensional, la pobreza no se resuelve en su totalidad con las transferencias condicionadas. Sin embargo, en contextos de pobreza y de pobreza extrema, con serias limitaciones de acceso a servicios básicos y a redes productivas como es la realidad de muchas regiones de Panamá, las transferencias tejen una red de protección social a los más vulnerables. Pero sin una adecuada focalización, sin un seguimiento continuo a las familias y aún más importante, sin una oferta adecuada de servicios educativos y de salud, su impacto será limitado.

De cara a una nueva administración de gobierno, el futuro de las transferencias debe centrarse en cubrir a quienes verdaderamente necesitan los apoyos y mejorar los servicios de salud, educación e inclusión social, creando un círculo virtuoso que permita a más panameños acceder a las oportunidades que brinda el desarrollo económico.

La autora es especialista en protección social del Banco Interamericano de Desarrollo.

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